[Archives] Attributions du Garde des Sceaux et des magistrats du Parquet

Mesdames et Messieurs les procureurs généraux – et j’ai envie de dire Mesdames les procureures générales et Messieurs les procureurs généraux (je vois une approbation, au moins une),

Merci d’être là. J’ai souhaité vous rencontrer une fois de plus, cette fois encore, comme je l’avais fait pour la présentation devant le Conseil des ministres de la circulaire générale de politique pénale en septembre 2012. Aujourd’hui, cela se fait à la suite de la présentation ce matin au Conseil des ministres du projet de loi inscrivant dans la loi des dispositions qui sont pour l’essentiel contenues dans cette circulaire générale de politique pénale du 19 septembre 2012. Cette dernière précise les attributions du Garde des Sceaux, ainsi que ses relations avec le ministère public, c’est-à-dire avec le Parquet général et le Parquet. J’ai donc présenté ce projet de loi ce matin. Et je tenais, dans la foulée allais-je dire, même si l’expression manque d’élégance, à vous rencontrer immédiatement après et à échanger avec vous sur les dispositions contenues dans ce projet de loi.

Avant d’entreprendre cette réunion, je souhaite vous présenter la nouvelle directrice de cabinet, Madame Christine Maugüé, qui vient du Conseil d’État, et qui a pris ses fonctions physiquement aujourd’hui, mais qui travaille sur les dossiers depuis déjà quelques jours maintenant. C’est donc à elle que vous aurez affaire à chaque fois que vous voudrez entrer en contact avec la personne qui a autorité sur le cabinet.

Je vous disais donc que j’ai présenté ce projet de loi ce matin en Conseil des ministres. Il est inscrit à l’agenda parlementaire pour le mois de mai – pour l’instant, la seconde quinzaine du mois de mai. Mais nous en sommes, avec l’agenda parlementaire, à discuter des « bouts de gras ». C’est une (inaudible, micro coupé 2’’18) que je n’imaginais pas, mais l’agenda est tellement encombré qu’il faut constamment se battre pour faire inscrire ce texte. Mais il existe évidemment une préférence pour les textes ayant été présentés en Conseil des ministres. Celui-ci sera donc forcément inscrit. Pour l’instant, il l’est pour la seconde quinzaine du mois de mai ; il est possible que cela s’améliore entre-temps.

Je remercie évidemment chacune et chacun d’entre vous d’être là ce matin. Je remercie en particulier celles et ceux qui nous viennent d’un peu loin, c’est-à-dire des extrémités du territoire hexagonal, et celles et ceux qui nous viennent de plus loin encore, puisque nous avons des procureures générales et procureurs généraux des Outremers aujourd’hui ; et je crois que nous avons un procureur général par visioconférence, m’a-t-on dit. (Non, finalement ? Un souci technique : voilà ce qui arrive quand on fait confiance aux machines.)

Vous connaissez bien sûr Madame Le Quéau, directrice des Affaires Criminelles et des Grâces, à qui je donnerai la parole tout à l’heure pour vous exposer le sujet particulier de la modernisation des méthodes de remontée de l’information.

Vous avez d’ailleurs devant vous le projet de loi ainsi que l’exposé des motifs. Ce projet de loi, que j’ai présenté ce matin en Conseil des ministres, est un projet d’importance, mais surtout d’une grande sobriété puisqu’il ne contient que quatre articles. Le quatrième article précise simplement que les dispositions s’appliquent sur l’ensemble du territoire de la République ; et les trois autres modifient le Code de procédure pénale. L’article 30 du Code de procédure pénale est entièrement réécrit, en indiquant que le Garde des Sceaux conduit la politique pénale qui est déterminée par le gouvernement, et veille à la cohérence de l’application de cette politique sur tous les territoires. Il précise que le ministre de la Justice adresse aux magistrats des instructions générales, et surtout qu’il ne peut leur adresser d’instruction dans les affaires individuelles. C’est donc la concrétisation dans la loi de cette disposition qui annonçait, suite à l’engagement qu’a pris le Président de la République lorsqu’il était candidat, et que j’ai réaffirmé en qualité de Garde des Sceaux et qui est inscrit dans la circulaire de politique pénale, la fin des instructions individuelles. L’article 2 modifie l’article 35 du Code de procédure pénale et, en fait, confirme les missions du Parquet général.

Je rappelle simplement, concernant la modification de l’article 30, que, dans la rédaction précédente – vous le savez mieux que personne –, le Garde des Sceaux était chargé de la conduite de l’action publique. Il s’agissait d’une modification introduite par la loi du 9 mars 2004 : le Garde des Sceaux ne sera plus chargé de l’action publique. Il est en revanche rappelé qu’il conduit la politique pénale sur l’ensemble du territoire ; mais il restitue la conduite de l’action publique au ministère public, à savoir la coordination et l’animation aux procureurs généraux que vous êtes, et l’exercice de l’action publique aux procureurs – en rappelant évidemment l’obligation d’information, de vous, procureurs généraux, auprès du ministre de la Justice, et, pour les procureurs, auprès de vous, les procureurs généraux. Nous sommes donc dans l’esprit de l’ordonnance de 1958 qui, dans son article 5, rappelle que les procureurs sont placés sous la direction et le contrôle de leur chef hiérarchique et sous l’autorité du Garde des Sceaux. Les choses sont donc rétablies par rapport à cette ordonnance qui avait été modifiée en confiant l’action publique au Garde des Sceaux en 2004, alors que, selon l’ordonnance, ce sont les magistrats du Parquet qui exercent cette action publique.

Nous introduisons un article 39-1. Il rappelle ce que je viens de dire à propos des procureurs, à savoir qu’ils exercent l’action publique et ont l’obligation d’informer leur chef hiérarchique, c’est-à-dire leur procureur général. Evidemment, le procureur général tient compte des consignes nationales qui sont contenues dans les instructions générales. Vous, procureurs généraux, avez toute latitude pour décliner ces instructions générales pour les adapter à votre ressort et, dans le travail que vous menez avec les procureurs, faire en sorte que soient pris en compte les particularismes sociologiques, les particularismes pénaux de vos ressorts. Bien entendu, vous procédez à l’évaluation de l’application de ces instructions générales.

Ce projet de loi sert, je l’ai dit, l’engagement du Président de la République, à savoir assurer et illustrer la séparation des pouvoirs. Je crois que nous avons, ces derniers jours, eu des incidents qui ont rappelé la tentation de l’immixtion d’un pouvoir, en général d’ailleurs davantage immixtion dans l’autorité judiciaire que dans un autre pouvoir – mais la tentation est là en permanence. Il est important non seulement de réaffirmer cette séparation des pouvoirs, mais de l’illustrer et de pratiquer systématiquement le respect de la séparation des pouvoirs. Ces modifications visent également à éliminer le soupçon. Je vous l’ai dit très fermement les deux premières fois où nous nous sommes réunis pour échanger sur l’action du ministère public : nous voulons en finir avec l’ère du soupçon. Il s’agit donc de faire en sorte que, par l’arrêt des instructions individuelles, par la clarté des relations entre le pouvoir exécutif et l’autorité judiciaire, tous les citoyens aient la garantie de l’impartialité des magistrats. Cette impartialité, il ne suffit pas qu’elle existe, il faut qu’elle se lise, il faut que les citoyens soient persuadés de cette impartialité. Nous devons faire l’effort de leur montrer que les relations entre l’exécutif et l’autorité judiciaire sont telles qu’ils peuvent croire à cette impartialité. Mettre donc un terme au soupçon, assurer l’impartialité, réhabiliter, d’une certaine façon, l’institution judiciaire. Cet objectif majeur traduit la confiance de l’exécutif dans l’autorité judiciaire. En effet, cela revient à dire que nous considérons que le ministère public est en capacité d’apprécier y compris les instructions générales qui sont données pour les adapter, pour les ajuster ; que le ministère public est en capacité d’évaluer l’application de ces instructions ; qu’il est aussi en capacité d’apprécier, sur les poursuites, sur l’opportunité des poursuites, les décisions qu’il prend. Il faut que nous fassions cesser la pression qui consiste à dire : « Nous avons l’œil rivé sur la réponse pénale ». Une confiance vis-à-vis du ministère public se traduit également par ce texte de loi.

Evidemment, la plus grande latitude va de pair avec la plus grande responsabilité. Mais je le dis pour le plaisir de le dire. Car, tel que vous exercez vos missions, tel que vous assumez l’acte de juger, vous savez bien que la liberté de dire, de prononcer, d’apprécier correspond évidemment à la responsabilité de la décision prise et des actes accomplis.

Nous avons déjà, vous le savez, pris des initiatives pour servir cet engagement de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Il y a ce projet de loi. Il y a cette réforme constitutionnelle, que vous savez consacrée, pour l’une de ses lois constitutionnelles, à la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, notamment aux nominations de personnalités qualifiées, qui ne se feront plus par le pouvoir politique ; à l’alignement et à l’inscription dans la Constitution du respect de l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour les magistrats du Parquet comme pour les magistrats du siège ; à l’alignement du régime disciplinaire des magistrats du Parquet sur celui des magistrats du siège – c’est-à-dire que l’initiative ne sera plus entre les mains du Garde des Sceaux, mais relèvera du Conseil supérieur de la magistrature. (Coupure de micro 11’’45. Merci Madame la directrice.)

Déjà en juillet, je vous en avais entretenus. Suite à un échange, une séance de travail avec le Conseil supérieur de la magistrature, j’ai diffusé une circulaire pour mettre en transparence les postes, les candidatures et la proposition du Garde des Sceaux quant aux procureurs généraux, à l’inspecteur général et les inspecteurs généraux adjoints, les nominations des magistrats au Parquet général de la Cour de cassation, les substituts généraux en charge du Secrétariat général dans les Parquets généraux. Depuis juillet, vous le savez, ces postes sont en transparence, les candidatures le sont également.

Nous allons en venir à un sujet qui fait partie de ce projet de loi et qui mérite d’être approfondi. Il s’agit de la question de la remontée des informations. Dès lors qu’il n’y a plus d’instruction individuelle, la question peut se poser de savoir à quoi sert la remontée des informations. Elle sert tout simplement à nourrir la politique pénale. Cette dernière doit en effet être enrichie par la réalité ; elle doit même coller le mieux possible, le plus possible à la réalité. Non pas coller pour suivre cette réalité, mais pour en tirer tous les enseignements, de façon à adapter la politique pénale si cela s’avère nécessaire, à prendre des initiatives législatives si on constate que la mise en œuvre d’une loi pose des difficultés, à répondre également aux demandes parlementaires, parce qu’il y en a. Il m’est arrivé à plusieurs reprises de devoir répondre à des questions orales ou écrites de députés ou de sénateurs sur des points précis. D’où l’importance, évidemment, du rapport annuel de politique pénale que vous élaborez et que vous nous adressez. Je sais que cela vous demande beaucoup de travail ; je le sais parfaitement. Je crois que les choses sont standardisées. Elles sont en tout cas aujourd’hui organisées autour d’une trame qui, peut-être, en facilite quelque peu l’élaboration. Mais je sais que cela représente une charge de travail importante. Je le rappelais tout à l’heure : il y a les rapports particuliers, mais aussi les demandes que je fais, moi, de rapports particuliers. J’en ai fait sur un certain nombre de sujets, comme par exemple, auprès du procureur général de Paris, sur la politique pénale du Parquet de Bobigny, à la suite de demandes du ministère de l’Intérieur qui affirmait qu’il n’y avait pas de poursuites pour les violences et outrages contre les personnes dépositaires de l’autorité publique – en clair contre les policiers –, du moins qu’il y en avait très peu. Je me doutais bien que cette affirmation ne pouvait pas être confirmée par les faits. Le rapport permet de mettre un terme à des appréciations subjectives, à des remontées de terrain elles aussi tout à fait subjectives. Le rapport permet aussi de mettre hors de cause le Parquet dans sa politique pénale. Les chiffres ont montré très clairement que, lorsque le ministère public estime qu’il y a matière à classement, il classe ce qu’il apprécie en opportunité ; mais il y a eu également des prononcés de peine, y compris des peines d’emprisonnement ferme. Des rappels à la loi ont certes été prononcés : il existe donc des alternatives aux poursuites. Mais le Parquet a bien une politique pénale, et traitait bien les affaires qui lui étaient soumises.

Nous sommes constamment confrontés à ces appréciations. Tel est le lot de la Justice. Tel est même le lot quotidien de la Justice. Le propre de la Justice est de faire au moins un mécontent, quand ce ne sont pas deux mécontents. Le jugement déplaît en effet souvent à une partie… parfois aux deux [rires]… parfois aux multiples[rires]… (Parfois aux trois : vous n’y mettez pas le mécontentement du ministère public ? Si ? Aussi ?) Il s’agit d’une haute et belle mission constitutionnelle, mais manifestement génératrice d’anxiété et de frustration.

Je termine, juste avant de donner la parole à Madame la directrice, sur ce point précis. Je terminerai par les outils que j’utilise et que vous avez déjà reçus : la circulaire générale de politique pénale ; mais également des circulaires de politique territoriale – nous avons ici, par exemple, le procureur général d’Aix-en-Provence (je l’ai vu tout à l’heure, je sais l’avoir salué… il est sous mes yeux, pardon.), Monsieur le procureur général Huet. Peut-être nous direz-vous tout à l’heure quelques mots sur la mise en œuvre de la circulaire de politique territoriale pour Aix-en-Provence, notamment Marseille et son agglomération. J’ai également vu Monsieur Désert, puisqu’il existe une circulaire territoriale pour la Corse. Quelques mots donc sur ces outils de politique territoriale en particulier, car ils n’étaient pas courants.

Concernant l’action des procureurs généraux, je voudrais m’arrêter un instant sur le regroupement des procédures. Nous avons deux contentieux en particulier, mais il en existe sûrement d’autres, qui appellent au moins une réflexion sur le regroupement des procédures. Je pense à ce que l’on nomme le scandale sur la viande chevaline, ou au problème des pilules de troisième et quatrième générations. Jusqu’à présent, c’était plutôt la DACG qui incitait au regroupement de procédures, probablement parce que cette dernière occupait une position de tour de contrôle et avait donc toutes les informations. Mais objectivement, il devrait vous revenir à vous, davantage, procureurs généraux, de prononcer ce regroupement de procédures, la DACG intervenant s’il y a concurrence entre deux Parquets généraux – je pense au pôle Santé, peut-être.

(…) Par ailleurs, la DACG – mais Madame la directrice vous le dira également – travaille à développer son rôle d’expertise juridique. Il faut que vous puissiez vous adosser, avec le plus de sécurité juridique possible, à l’administration centrale. Cette dernière a pour devoir de faire en sorte qu’elle puisse répondre avec la plus grande célérité et la plus grande sécurité aux questions que vous pourriez avoir à lui poser.

En conclusion, je veux vous remercier de la qualité de ces échanges, de la qualité du travail que vous fournissez au quotidien. Je souhaite vous dire que cette rencontre n’est pas banale : nous sommes dans une transformation substantielle des relations entre le Garde des Sceaux et le ministère public. Nous sommes évidemment dans le respect d’un engagement politique, ce qui mérite quand même d’être souligné. Vis-à-vis de nos institutions politiques en particulier, lorsque les engagements politiques sont tenus, cela est beaucoup mieux pour la confiance des citoyens. Ce texte traduit un engagement. Cet engagement s’appuie sur une éthique et sur une conception, que je crois que l’on peut résumer par la confiance, de la capacité de notre institution judiciaire à être vraiment l’épine dorsale de notre démocratie. C’est vous qui avez en charge, au quotidien, de faire vivre cette épine dorsale, de lui permettre de tenir solidement notre démocratie. Ce texte met un terme aux instructions individuelles, met un terme à une dérive qui conduisait à une sorte de fonctionnalisation, de fonctionnarisation – il n’y a rien de péjoratif dans la fonctionnarisation –, au fait de mettre une espèce de lien de subordination entre les magistrats et le pouvoir exécutif. Les liens ne sont pas rompus : c’est le pouvoir exécutif qui répond de la politique pénale. Mais les conditions d’impartialité sont considérablement améliorées.

Je sais que nous pouvons compter sur vous, sur la conception que vous avez de la haute mission qui vous incombe pour que ce qui revient entre vos mains, très ouvertement, au vu et au su de l’ensemble de la société, soit effectué de façon à améliorer la confiance que nos concitoyens peuvent avoir, doivent avoir dans l’institution judiciaire. Cette confiance améliorée servira l’ensemble des institutions et donc la démocratie. Lorsqu’on se remet à croire à ses institutions, lorsqu’on se remet à croire à la neutralité des institutions, à la protection des institutions, on se remet à croire à la démocratie, on retrouve confiance dans la société et dans l’avenir. C’est donc un enjeu majeur.

Cela repose sur vous. L’administration centrale et le cabinet sont à votre disposition pour repréciser des choses, pour reconstruire des méthodes, pour harmoniser les fonctionnements, et pour faire en sorte que vous disposiez le plus largement possible de ces latitudes qui vous sont reconnues ; mais en même temps que vos responsabilités sur la grande mission de juger, d’animer l’action publique sur l’ensemble du territoire soient bien perçues par nos concitoyens. Cela contribuera à redonner du lustre à cette belle fonction, et à encourager nos jeunes promotions à venir de plus en plus vers cette belle fonction de magistrat.

Merci encore, et à bientôt. Dès que j’en aurai l’occasion, je m’offrirai à nouveau le plaisir de vous réunir ici.

Fin de l’enregistrement.