[Archives] PL - Fraude fiscale et grande délinquance économique

Madame la Présidente, Monsieur le Président de la Commission des finances, Monsieur le Rapporteur de la Commission des finances, Monsieur le Rapporteur de la Commission des lois, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs.

Le 10 avril dernier, le président de la République a affirmé la nécessité d’une lutte implacable contre les dérives de l’argent, de la cupidité, de la finance occulte, ajoutant que l’exemplarité de la République demeurait la condition de son autorité.

Les deux projets de loi, que je vous présente, nous permettent d’affronter un phénomène, qui vient de loin. Certains affirment qu’il est inhérent aux démocraties. En 1970, MICHELET parlait d’ailleurs de la corruption comme d’un « mal naturel ». Pour ma part, autant je pense que la corruption est incrustée dans nos démocraties, autant je me refuse à croire et à admettre qu’elle leur soit inhérente.

Dans l’Antiquité, PLATON et CICÉRON ont témoigné de l’existence de la corruption. Les relations vénéneuses, qui existent parfois entre le monde politique et ce mal, sont en fait contenues dans le mot même de « candidat ». Dans la Rome antique, candidatus signifiait « blanchir sa toge ». Il s’agissait de persuader les électeurs de son dévouement et de son désintéressement. Dans le droit romain, la corruption et la concussion étaient punies de la peine de mort.

Notre Code civil de 1810 qualifie la corruption de « crime ». Elle est punie de la peine du carcan et d’une amende. En 1832, la peine du carcan, jugée infamante, est supprimée. Elle est remplacée par la dégradation civique. Dans le préambule de la Déclaration universelle des droits de l’homme et du citoyen de 1789, l’oubli, l’ignorance et le mépris des droits de l’Homme sont énoncés comme étant les seules causes des malheurs publics et de la corruption des gouvernements.

Plus près de nous, quoi que remontant assez loin, des scandales ont provoqué des réponses législatives ciblées. En plein essor du boulangisme, le « scandale des décorations » éclate en 1889. La décoration du gendre du président Jules GRÉVY entraîne la démission de ce dernier. Une réponse, l’une des plus remarquables, qui nous reste en mémoire, fut introduite dans notre code. Le délit de trafic d’influence est créé. Il est puni de la dégradation civique pour les élus et de l’emprisonnement pour les fonctionnaires, une nuance qui vous invite, aujourd’hui, à réfléchir. Plus tard, en 1935, l’affaire STAVISKY donnera lieu à la création du délit d’abus de biens sociaux.

Quelques années après, des scandales ont éclaté en cascade. Je vais prendre quelques années de référence, mais cela ne signifie pas qu’il ne s’est strictement rien passé entre deux années. En 1988, l’affaire de la vente d’armes à l’Iran donnera lieu à l’adoption d’une loi instaurant le financement public des partis politiques. En 1990, l’affaire URBA portant notamment sur les conditions d’attribution des marchés publics a donné lieu à la loi ROCARD, qui plafonne les dépenses électorales. En 1993, la loi SAPIN impose la publicité et la mise en concurrence des marchés publics. En 1995, « l’affaire de la villa de Saint-Tropez » conduit Édouard BALLADUR à présenter et à faire adopter un texte de loi interdisant le financement des partis politiques par les personnes morales.

Par ailleurs, un certain nombre de rapports ont fait date : le rapport VEDEL de 1993, le rapport ROZÈS de 1994, et, plus près de nous, les rapports SAUVÉ (2010) et JOSPIN (2012). Tous les sujets sont passés en revue : conflit d’intérêts, prise illégale d’intérêts, favoritisme, pantouflage, commission de déontologie, incompatibilités, déclarations de patrimoine, etc. En clair, nous ne passons pas du non-droit au droit. Nous renforçons notre arsenal législatif.

Jusque-là, les réponses apportées à ces situations scandaleuses étaient des réponses ciblées. En fait, il s’agissait de créer des incriminations nouvelles, de renforcer les sanctions pénales, autrement dit d’essayer de courir après un phénomène qui ne cessait de se transformer, d’essayer de rattraper l’ingéniosité des fraudeurs et des auteurs de ces actes délictueux. 

Aujourd’hui, la démarche du gouvernement est différente. La démarche, qui conduit le gouvernement à vous présenter ces textes de loi, est d’une tout autre nature. Il ne s’agit plus ni de répondre ni de réagir, mais de mettre en place une politique pénale visant, sinon à éradiquer la fraude et la corruption, au moins à les rendre plus difficiles et plus risquées. Il faut les rendre socialement stigmatisantes et financièrement extrêmement coûteuses. C’est pourquoi les présents projets de loi contiennent des réformes structurelles. Le gouvernement tient à ces réformes structurelles, que votre commission des lois a consolidées.

Afin de détecter l’infraction et de la poursuivre de façon efficace, nous avons décidé de créer un office central de lutte contre les atteintes à la probité. Cet office n’est pas contenu dans le projet de loi, car il ne peut être créé que par décret. Cependant, la loi prévoit la saisine de cet office, de façon à donner aux enquêteurs les moyens d’être efficaces.

Cet office sera composé d’officiers et d’agents de la police judiciaire, mais aussi de fonctionnaires dont la spécialisation est d’une autre nature, mais qui peuvent recevoir la qualification d’officiers de police judiciaire, à savoir des agents du fisc ou des douaniers ayant cette expertise.

La deuxième réforme structurelle vise à spécialiser le ministère public de façon à rendre efficace son action face à la fraude et à la délinquance de très grande complexité, face à leurs ramifications et à leur dissimulation. C’est pourquoi nous créons un procureur financier à compétence nationale.

Par ailleurs, il s’agit pour le gouvernement de veiller à ce que la politique pénale et la politique fiscale soient cohérentes et bien coordonnées entre elles. Nous introduisons des mécanismes pour faciliter leur articulation. Nous veillons à ce que les moyens d’enquête soient rendus plus performants. Nous adaptons notre arsenal répressif. Surtout, nous prenons des dispositions pour que puissent être prononcées des peines réellement dissuasives - la commission des lois a accentué cette dynamique - et que les condamnations soient effectives.

Ainsi, ces textes de loi offrent un dispositif complet. Ce dispositif global permet d’armer la justice. En amont, nous visons une meilleure détection des infractions. En aval, nous voulons nous assurer de l’exécution des condamnations. Il faut une justice efficiente et armée de sorte à ce qu’elle puisse exercer l’action publique.

Ces dispositions, qui transforment notre arsenal actuel, ne sont pas liées à un événement, comme l’étaient les lois que j’ai évoquées. Elles montrent bien, par leur conception et par leur maturation, qu’il ne s’agit pas de textes réactionnels.

Dès le mois de juin 2012, j’ai mobilisé les services de la Chancellerie, essentiellement la direction des Affaires criminelles et des Sceaux, mais aussi le service central de prévention de la corruption, le pôle économique et financier et l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC). Je souhaite travailler à un plan d’ensemble de lutte contre la fraude, la corruption et toutes les autres atteintes à la probité. Par ailleurs, j’ai auditionné des magistrats instructeurs, des procureurs de la République ainsi que des universitaires.

Le 24 octobre 2012, j’ai rendu publique la position de la France sur les préconisations de l’OCDE. À cette occasion, j’ai précisé que nous accorderions aux associations de lutte contre la corruption la faculté d’exercer les droits reconnus à la partie civile. Aujourd’hui, c’est à peu près possible grâce à la jurisprudence, mais il est important de sécuriser cette faculté et donc de l’inscrire dans la loi.

Surtout, ces textes de loi et cette action du gouvernement s’inscrivent dans une politique publique globale, qui consiste à assurer l’indépendance de la justice et les conditions d’impartialité de la mission de juger. L’examen de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature est en cours. Le texte a déjà été présenté et voté à l’Assemblée nationale. Nous avons décidé la réorganisation des attributions du garde des sceaux et de ses relations avec les parquets, la fin des instructions individuelles inscrites dans le code des procédures pénales, le respect de l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour les nominations de magistrats du parquet, ainsi que la publication de circulaires territoriales concernant des ressorts où l’affairisme et le clientélisme prospèrent plus qu’ailleurs.

À travers cette politique globale, articulée et coordonnée, notre souci vise à garantir aux citoyens ordinaires, et notamment aux plus vulnérables, que l’autorité judiciaire exerce ses missions de façon indépendante. Nous voulons donner la garantie qu’il n’existe aucune ingérence de l’exécutif, donc du pouvoir politique, dans la mission de la justice.

Ces dispositions témoignent de la volonté déterminée et résolue du gouvernement de lutter contre la fraude et la corruption, contre toutes les fraudes et toutes les corruptions, contre les escroqueries financières et fiscales en bande organisée, contre la criminalité organisée.

Nous ne menons pas cette lutte uniquement pour des raisons morales. En effet, ces fraudes, ces corruptions, ces atteintes à la probité, en plus d’être des fautes morales et des infractions pénales, constituent une véritable violence envers les citoyens en difficulté. C’est une véritable violence contre ceux qui sont privés d’emploi. Ils sont plus de trois millions ! C’est une violence contre ceux qui vivent en-deçà du seuil de pauvreté. Ils sont plus de huit millions cinq cent mille, dont plus de la moitié sont des femmes. Plus de deux millions d’enfants vivent sous le seuil de pauvreté. C’est une violence contre ceux qui se contentent du revenu de solidarité active. Ils sont deux millions. C’est également une violence contre les trois millions de sans-abris et de mal-logés, contre les cinq millions de personnes interdites bancaires et contre les travailleurs pauvres. Bref ! C’est une violence contre tous ceux qui ont tant de difficultés à boucler leurs fins de mois et qui « tirent le diable par la queue ». Pardon pour cette expression triviale, mais elle illustre bien la manière dont l’imaginaire populaire se rend compte des difficultés que représente la privation de revenus. Enfin, c’est une violence contre tous ceux qui craignent le déclassement social. La situation économique est telle que cette crainte n’est pas un fantasme. Le déclassement devient un risque réel, au point que certains s’angoissent au sujet de l’avenir brouillé de leurs enfants et qu’ils en veulent parfois aux enfants des autres.

Ces pratiques, qui sont aussi injustes en ce qu’elles favorisent les égoïsmes alors que des contribuables participent aux charges communes, fragilisent, de façon bien plus grave, le lien social. Bien pis encore, elles mettent en péril le pacte républicain. Il nous faut donc les combattre et sévir. Il nous faut dissuader le recours à de telles pratiques en les sanctionnant le plus sévèrement possible.

Le mot « corruption » vient du latin « corrumpere » qui signifie « rompre l’ensemble ». Un acte de corruption n’est donc pas seulement un acte individuel répréhensible mais aussi une agression contre l’ensemble et contre tous.

Ces projets de loi créent une compétence financière nationale. Ils renforcent le service central de prévention contre la corruption. Ils créent un office central de lutte contre les atteintes à la probité. En fait, nous commençons à mettre en place un dispositif complet qui nous permettra de rompre avec dix années d’impuissance volontaire. Cette impuissance volontaire a été organisée et s’est traduite par le démantèlement de structures de services, par des coupes budgétaires et des réductions d’effectifs. Par exemple, les brigades spécialisées ont perdu trente-sept enquêteurs spécialisés en quatre ans. Onze magistrats officiaient dans la section financière de Paris en 2007. Ils n’étaient plus que huit en 2011. Nous avons interrogé les services d’enquête au mois de janvier. Il leur manquait soixante-dix enquêteurs. J’ai dû mobiliser Manuel VALLS, le ministre de l’Intérieur, qui a donné des consignes et pris des dispositions, de façon à renforcer le corps des enquêteurs spécialisés et à pouvoir les mettre à la disposition des parquets et des magistrats instructeurs afin qu’ils conduisent les procédures. En 2003, nous comptabilisions une centaine d’informations judiciaires au pôle d’instruction de Paris. En 2011, nous n’en comptabilisions plus que neuf. Le démantèlement a été tout à fait efficace.

Je ne fais aucune polémique. Nous constatons des faits et pas seulement des statistiques ! Des discours parfaitement assumés sont d’ailleurs venus les étayer, sur la dépénalisation du droit des affaires et sa déjudiciarisation. Ces discours visaient à priver la justice des moyens de poursuivre cette délinquance économique et financière.

Par la suite, la suppression des juges d’instruction nous avait été annoncée. Grâce à une mobilisation générale, elle a finalement été évitée. La conséquence de tout ceci, malheureuse pour nous tous, a été de voir la France classée au vingt-deuxième rang mondial dans le classement de Transparency International.

Les effets ont été certains et nous ne pouvons douter de l’efficacité des mesures prises, même si nous la déplorons profondément. Ces dispositions doivent être éradiquées. Elles doivent être totalement neutralisées. Tel est le sens de notre action que vous êtes venus renforcer dans ce texte de loi. Sans quoi, nous allons droit vers une rupture avec la société et nos concitoyens. Nous devons mettre un terme à cette scission entre, d’un côté, des citoyens éclairés, et, de l’autre, des élites corrompues, ou encore entre, d’un côté, des citoyens irrationnellement émotifs, et de l’autre des élites éclairées. Nous devons mettre un terme à cette rupture. La démocratie n’est certainement pas la réciprocité des mépris. 

Nous avons l’obligation de rappeler que nous possédons un bien commun - les institutions - sur le fonctionnement duquel nous devons veiller. Nos institutions doivent être solides, justes, mais aussi protectrices et surtout « décentes », au sens où Avishai MARGALIT emploie ce terme. Il indique qu’une société décente est une société qui n’humilie pas ses citoyens. Or la corruption avilit ceux qui la pratiquent et humilie les citoyens. Nous voulons y mettre un terme pour restaurer la confiance des citoyens dans nos institutions et en eux-mêmes également, car tout cela fragilise la société dans son ensemble.

Le texte relatif à la lutte contre la fraude fiscale comporte une vingtaine d’articles, dont un tiers est dû au travail de votre commission. Parmi les douze premiers, trois concernent très directement le ministère de l’Économie et des Finances. Je laisserai le ministre du Budget vous les présenter. Les articles 3, 10 et 11 modifient le code général des impôts et le livre des procédures fiscales. Ils comportent un certain nombre de dispositions relatives à l’utilisation de sources dont l’origine serait illicite, dans l’état actuel de notre droit, et d’autres sur l’extension du champ des techniques d’enquêtes spéciales et une aggravation des peines de prison et des amendes. Le ministre du Budget vous en parlera plus savamment.

À l’article 1^er, comme je l’avais annoncé en octobre 2012, nous attribuons aux associations qui luttent contre la corruption les droits reconnus à la partie civile. À l’article 2, nous étendons le champ des compétences de l’Office central de lutte contre les atteintes à la probité - actuellement Office central de lutte contre la délinquance. Cela permettra de rompre une entrave qui pèse notamment sur les parquets, lorsqu’il existe, en plus de la fraude fiscale, un constat de blanchiment d’argent. Cet office central pourra intervenir par sollicitation.

Les articles suivants visent essentiellement à aligner le régime des personnes morales sur celui des personnes physiques en ce qui concerne les possibilités de saisie du patrimoine entier, des saisies en valeur, des saisies de meubles ou d’immeubles, de saisie des contrats d’assurance-vie au bénéfice de l’État, mais également pour faciliter l’entraide pénale internationale en matière de saisie des avoirs criminels. Votre commission des lois a introduit un certain nombre de dispositions remarquables, grâce à l’excellent travail effectué par le rapporteur de la commission des lois, Monsieur Yann GALUT, ainsi que par la rapporteure pour avis de la Commission des finances, Madame Sandrine MAZETIER, et grâce aux amendements des députés Messieurs RAIMBOURG et LE BOUILLONNEC.    

Ce travail de très grande qualité vous a d’ailleurs permis d’introduire un contentieux supplémentaire, relatif à la fraude à la TVA - ce fameux « carrousel » - et au marché du CO2, dont nous avons pris connaissance dans les années 2009-2010. Le gouvernement est totalement favorable. Il apprécie ces dispositions.

De plus, vous avez fortement alourdi les amendes, modifié les délais de prescription ainsi que les modalités de décompte de la prescription, introduit des dispositions pour alléger les peines réservées aux personnes qui facilitent le travail de la justice, fait en sorte que la publicité sur la Commission des infractions fiscales soit améliorée, introduit également quelques autres dispositions qui concernent plus directement le ministère du Budget.

Dans la loi organique, vous avez ajouté un article 2, qui vise à spécialiser les magistrats instructeurs de la juridiction de Paris. Vous prévoyez que ceux-ci fassent l’objet d’une nomination par décret du président de la République sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Le gouvernement partage votre souci de spécialisation. D’ailleurs, je ne vous cache pas que nous en avons beaucoup débattu, et que j’ai beaucoup échangé avec les magistrats instructeurs et les procureurs sur ce sujet, puisque la question s’était très rapidement posée à nous. Toutefois, si nous pensons que les magistrats doivent être spécialisés, nous craignons que ces dispositions intégrées dans la loi, donc dans l’ordonnance de 1958, n’introduisent un élément de rigidité.

En fait, il serait bon que le même magistrat puisse être compétent sur une procédure qui rassemblerait des éléments de criminalité organisée, de la matière économique et financière ainsi que de la fraude fiscale. Nous aurions souhaité éviter cette rigidité. Nous pensons qu’une habilitation est possible, puisqu’un dispositif semblable existe déjà pour les JIRS (Juridictions Interrégionales Spécialisées). Nous pensons que les juges d’instruction et les juges du siège peuvent faire l’objet d’habilitations par le premier président de la Cour d’appel. La spécialisation se mettrait ainsi à la disposition des procédures, tout en conservant une souplesse qui éviterait de cloisonner des contentieux. L’expérience montre en effet que parfois les trois contentieux, que je citais, peuvent se retrouver dans une seule procédure. Pour cette raison, je propose que nous continuions à discuter, afin que ces dispositions ne soient pas maintenues.

Les articles suivant ces douze premiers modifient le code de procédure pénale ainsi que le code de l’organisation judiciaire, puisque nous allons supprimer le pôle économique et financier et confier aux JIRS la délinquance et la criminalité de grande complexité, en plus de celles de très grande complexité. Ce parquet financier à compétence nationale aura une compétence d’attribution, soit une compétence concurrente, sur les atteintes à la probité, la corruption d’agents publics, la fraude fiscale complexe ou en bande organisée et sur le blanchiment de toutes ces infractions. Il aura également une compétence exclusive en matière de délits boursiers. Cette réorganisation de nos juridictions spécialisées renforce leur cohérence, et, souhaitons-le, l’efficacité et la diligence dans l’instruction des procédures.

Tel est donc en substance, dans sa cohérence et son articulation, dans sa lisibilité, l’instrument global que le gouvernement vous propose pour lutter contre toutes les corruptions. Cette lutte est une obligation morale, mais également une nécessité au service de la cohésion sociale. Il s’agit d’un acte de confiance à l’égard des citoyens, afin que nous puissions obtenir leur confiance en retour.

Pierre MENDÈS-FRANCE disait que la vigilance continuelle des citoyens est nécessaire, non seulement sur les affaires de l’État, sur celles des collectivités territoriales, mais aussi sur celles des associations et des coopératives, parce que, lorsque cette vigilance est défaillante, le gouvernement, tout comme les corps organisés et les fonctionnaires, assurait-il, sont soumis à des pressions de toutes sortes. Ils se retrouvent en proie à ces pressions et cèdent parfois aux tentations de l’arbitraire. Nous voulons éviter cela, et, à défaut de rendre les hommes vertueux, faire en sorte que les institutions protègent les intérêts des citoyens.