[Archives] Responsabilité pénale du Président de la République

Monsieur le Président,
Monsieur le Rapporteur,
Mesdames et Messieurs les députés,

Le régime de la responsabilité du chef de l’Etat interpelle tous les démocrates, quelle que soit leur époque. Au vieux principe monarchique selon lequel « le Roi ne peut mal faire », la IIe République avait instauré un régime de responsabilité politique très large du Président, sa constitution précisant que celui-ci est responsable des « actes du gouvernement et de l'administration ».

Depuis les lois constitutionnelles de 1875, la responsabilité politique du Chef de l’Etat ne peut être mise en cause devant les assemblées parlementaires à raison des actes qu’il accomplit en cette qualité. Le Président n’est responsable politiquement que devant le peuple qui lui a donné son mandat et peut choisir de ne pas lui renouveler.

La tradition constitutionnelle conduit dans le même temps à ce que la responsabilité pénale du Chef de l’Etat ne puisse être mise en jeu qu’en cas de « haute trahison ». La Constitution du 4 octobre 1958 dispose, dans son article 68, que « le Président de la République (…) ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ; il est jugé par la Haute Cour de Justice. ».

Ainsi rappelées, ces règles posées par le Titre IX de notre Constitution semblent simples. Elles sont pourtant apparues, à l’expérience, sources d’ambiguïtés.

Par sa décision du 22 janvier 1999, relative à la Cour pénale internationale, le Conseil constitutionnel a interprété l’article 68 comme instituant un privilège de juridiction. Il a en effet précisé que pendant la durée de ses fonctions, la responsabilité pénale du Président de la République ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice selon les modalités fixées par le même article. Ainsi, pour le juge constitutionnel, la Haute Cour a compétence pour connaître de l’ensemble de la responsabilité pénale du Président de la République, y compris s’agissant des actes antérieurs ou détachables de l’exercice des fonctions. Le Chef de l’Etat bénéficie d’un privilège de juridiction de portée générale.

Par son arrêt du 10 octobre 2001, la Cour de cassation a confirmé que le Président de la République, hors le cas de haute trahison, ne peut être poursuivi devant aucune juridiction pendant l’exercice de son mandat et ce y compris à raison de faits antérieurs à son élection ou sans rapport avec l’exercice de ses fonctions. Pour autant elle a estimé que le Chef de l’Etat ne bénéficiait pas d’un privilège de juridiction. Elle a en effet jugé que : « la Haute Cour de justice n'étant compétente que pour connaître des actes de haute trahison du Président de la République commis dans l'exercice de ses fonctions, les poursuites pour tous les autres actes devant les juridictions pénales de droit commun ne peuvent être exercées pendant la durée du mandat présidentiel, la prescription de l'action publique étant alors suspendue ».

Pour l’autorité judiciaire, le Chef de l’Etat est donc passible, hors le cas de haute trahison, des tribunaux de droit commun, mais il bénéficie d’une inviolabilité temporaire pendant la durée de son mandat, la prescription étant suspendue pendant le même temps.

Ainsi, les deux juridictions s’accordent sur l’essentiel : le Président de la République, hors le cas de haute trahison, ne saurait, pendant son mandat, être mis en cause devant aucune juridiction pénale de droit commun. Mais une divergence d’analyse révèle un doute sur la portée exacte des dispositions de l’article 68 de la Constitution. Par ailleurs, les termes de cet article nécessitent d’être précisés, notamment ceux de « haute trahison ».

Toutes ces considérations ont conduit le Président de la République, conformément à l’engagement exprimé devant l’ensemble de nos concitoyens, à demander à une commission présidée par le Professeur Pierre AVRIL, de « réfléchir et [lui] faire, le cas échéant, des propositions sur le statut pénal du Président de la République ».

Cette commission a proposé une révision complète du Titre IX de la Constitution, procédant à une réécriture intégrale des articles 67 et 68. Le Chef de l’Etat et le Gouvernement ont choisi de faire leurs les propositions de la commission dont les principaux éléments peuvent être résumés ainsi :

• réaffirmation du principe d’immunité du Président pour les actes accomplis en cette qualité,
• inviolabilité durant le mandat pour les autres actes,
• et possibilité, en contrepartie, de destitution « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».

L’article unique du projet de loi qui vous est présenté modifie l’intitulé du Titre IX actuel de la Constitution, « la Haute Cour de Justice », remplacé par « la Haute Cour ». Ce Titre est toujours composé des articles 67 et 68 mais ceux-ci sont totalement ré-écrits.

L’article 67 nouveau pose les règles de fond applicables à la responsabilité du chef de l’Etat.

Le premier alinéa réaffirme le principe traditionnel d’immunité du Président de la République pour les actes accomplis en cette qualité. La rédaction ainsi retenue fait disparaître l’ambiguïté de l’expression « dans l’exercice de ses fonctions ». Ainsi, pour tous les actes accomplis par le Chef de l’Etat pendant la durée de son mandat, l’irresponsabilité est la règle. Deux limites sont toutefois posées à ce principe : celle qui résulte de l’instauration, par l’article 68 nouveau, d’une procédure de destitution et celle qui procède de la compétence, déjà reconnue à l’article 53-2 de la Constitution, de la Cour pénale internationale.

Le second alinéa est consacré à tous les autres actes du Président de la République, c’est à dire à ceux accomplis pendant la durée de son mandat, mais sans lien avec celui-ci, et ceux commis antérieurement à son élection. Il pose un principe d’inviolabilité de portée générale. Est ainsi exclue durant son mandat toute action à l’encontre du Président, quels qu’en soient l’objet ou la finalité, devant toute juridiction y compris civile ou autorité administrative. Le Président ne peut notamment pas être requis de témoigner, ce qui ne fait nullement obstacle à un témoignage spontané. De manière générale, aucun acte de procédure ne peut être imposé au Chef de l’Etat, mais il lui est toujours loisible d’y répondre. En effet, le Président de la République garantit la continuité de l’Etat et doit être protégé contre tout ce qui pourrait abusivement l’atteindre.

Le projet de texte proposé par la commission Avril comportait à cet alinéa un renvoi au législateur organique afin qu’il définisse les conditions dans lesquelles doit se réaliser le retour à l’application du droit commun à l’issue du mandat. Il est toutefois apparu que la détermination de ces conditions constituait un point fondamental de la réforme qui méritait de figurer dans la Constitution elle-même. C’est la raison pour laquelle ce renvoi a été remplacé par un troisième alinéa qui fixe à un mois après la cessation des fonctions le délai à l’issue duquel prend fin la suspension des procédures et des prescriptions.

Votre commission a poursuivi cette démarche de clarification en introduisant un alinéa précisant que les délais de prescription et de forclusion sont suspendus pendant le mandat.

L’article 68 est sensiblement plus novateur. Composé de six alinéas, il introduit dans nos institutions une procédure de destitution. Cette destitution du Président de la République ne pourra, compte tenu du rôle éminent qui est le sien, être décidée qu’« en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La notion de « haute trahison », aux contours incertains, qui était critiquée par l’ensemble de la doctrine, est abandonnée au profit d’une expression qui, sans qualifier ce manquement, ni par référence à sa nature ni par le degré de sa gravité, consacre un critère tenant exclusivement au fait que ce manquement serait incompatible avec la poursuite du mandat, c’est-à-dire, avec la dignité de la fonction. Le recours à l’adverbe « manifestement » est indispensable car la reconnaissance de ce manquement ne saurait procéder d’une logique partisane. Elle doit transcender les clivages politiques.

Le caractère unique de cette responsabilité qui suppose l’appréciation du comportement d’un homme au regard des exigences de ses fonctions imposait qu’elle fut mise en cause devant un organe non juridictionnel et qui soit doté d’une légitimité démocratique égale à celle du Chef de l’Etat. C’est ce qui a conduit à conférer ce pouvoir au Parlement, siégeant, dans son intégralité, en Haute Cour.

La procédure est aménagée en deux temps de telle manière qu’elle ne puisse être utilisée à des fins partisanes. La proposition de réunion de la Haute Cour doit d’abord être successivement adoptée par la majorité des membres composant chacune des deux assemblées. La Haute Cour, présidée par le président de l’Assemblée nationale, statue ensuite dans les deux mois à la majorité des membres qui la composent, lesquels votent à bulletins secrets.

Votre commission a souhaité, à juste titre, que le caractère non partisan de la procédure de destitution soit encore plus marquée et a accepté un amendement portant la majorité requise aux deux-tiers des membres composant chaque assemblée intervenant dans la procédure.

Une fois adoptée par les deux chambres, la décision de réunir la Haute Cour emporte, à titre conservatoire, empêchement du Président de la République jusqu’à la fin de la procédure. Ses fonctions sont alors exercées par le Président du Sénat, dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l’article 7 de la Constitution.

Votre commission a souhaité supprimer ces dispositions sur l’empêchement provisoire du Président de la République, considérant que cela constituait une forme d’atteinte à sa présomption d’innocence et que cela conduirait à affaiblir durablement un Président dont les actes ne seraient finalement pas considérés comme des manquements incompatibles avec l’exercice de son mandat. Parallèlement, afin de limiter au maximum la période d’incertitudes, le délai imparti à la Haute Cour pour se prononcer sur la destitution du Président a été ramené à un mois.

Le Gouvernement soutiendra ces modifications, qui paraissent de nature à éviter tout détournement à des fins partisanes de cette nouvelle procédure de destitution et à préserver l’autorité du Président de la République, chargé d’assurer la continuité de l’Etat.

La décision de la Haute Cour de destituer ou pas le Président est d’effet immédiat. En cas de destitution, il est ainsi définitivement mis fin au mandat en cours du Président, qui redevient par le même fait, un justiciable ordinaire.

Enfin, l’article 68 habilite le législateur organique à fixer ses conditions d’application. Celui-ci pourra notamment, et conformément aux propositions de la commission Avril, prévoir des règles relatives à la recevabilité des propositions de résolutions tendant à la réunion de la Haute Cour, imposer des délais, afin que ne dure trop longtemps la période de mise en cause du chef de l’Etat, et mettre en place des mesures permettant au Président d’assurer sa défense.

Le texte ne prévoyant pas de disposition transitoire ou d’application différée, les règles qu’il fixe à l’article 67 trouveront à s’appliquer au mandat en cours. Celles relatives à la Haute Cour deviendront applicables dès l’entrée en vigueur de la loi organique nécessaire à sa mise en oeuvre.

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Mesdames et Messieurs les Députés, le projet de loi constitutionnelle qui vous est présenté est inspiré par la volonté de dissocier les logiques judiciaire et politique. Il confie ainsi aux représentants du peuple, et non à une juridiction spéciale, la responsabilité de destituer, le cas échéant, le Chef de l’Etat élu au suffrage universel direct. Il ne s’agit nullement là de changer la nature de notre régime politique ni même d’en modifier l’équilibre. Au contraire, ce choix s’inscrit dans le prolongement des constituants de 1875, 1946 et 1958. Il s’agit, pour l’essentiel, d’apporter des précisions nécessaires quant à l’irresponsabilité du Chef de l’Etat et de consacrer la simple suspension de la prescription en ce qui concerne son inviolabilité. Le projet de loi répond ainsi à l’exigence démocratique à laquelle les Français sont attachés.

Certains parlementaires se sont interrogés sur l’opportunité de présenter une réforme constitutionnelle sur cette question à la fin de la législature. Permettez-moi cependant de souligner son intérêt.

D’abord, il s’agit là d’un engagement du Président de la République pris lors de la campagne présidentielle. Chacun a à cœur de montrer que les engagements électoraux de notre majorité ont vocation à être respectés.

Ensuite, cette réforme clarifie un point de droit et supprime, dès lors, une polémique politique stérile. Elle permettra donc aux Français de se prononcer, en conscience, sur les vrais enjeux de la campagne présidentielle.

Enfin, ce projet est l’occasion de montrer qu’au-delà de nos clivages, nous partageons un même respect pour la fonction présidentielle et sur la règle du jeu démocratique.

Pour toutes ces raisons, je vous invite à adopter ce projet de loi constitutionnelle, amélioré par les propositions de votre commission.